CAPITULO 25
 
   



Marco Institucional


 

Introducción


El Sector Público actual en Gipuzkoa es el resultado de un doble proceso. Por un lado, la descentralización del Sector Público en España, que comenzó con la Constitución de 1978. Por otro, la integración en la Comunidad Europea, que se produjo en 1986. La descentralización en España supuso la recuperación de un Gobierno Autónomo para la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV)- el Gobierno Vasco (GOVA)- y la potenciación del papel económico de las Diputaciones Forales de los tres Territorios de la CAPV. La integración europea, por su parte, supuso la actuación de un nuevo gobierno en Gipuzkoa: la Comisión Europea (CE).

El resultado es que en la actualidad existen cinco niveles de gobierno cuyas decisiones afectan a Gipuzkoa: la CE, el Gobierno Central de España, el GOVA, la Diputación Foral de Gipuzkoa y los Ayuntamientos1. De ellos, los únicos que actúan exclusivamente en Gipuzkoa son la Diputación Foral y los Ayuntamientos. Por ello constituyen lo que propiamente podemos llamar el Sector Público de Gipuzkoa. Por otro lado, al conjunto de todos los Ayuntamientos, las Diputaciones y el Gobierno Vasco se le denomina el Sector Público Vasco 2.

Este sistema multinivel de gobierno se estructura básicamente, dividiendo las competencias de gasto entre todos los niveles de gobierno3 y asignando la parte esencial de la capacidad de generar impuestos a un sólo nivel de gobierno, que es la Diputación Foral de Gipuzkoa4. El hecho de que sea la Diputación quien, en lo esencial, recauda los impuestos en tanto todos los niveles de gobierno gastan, se traduce en un complicado esquema de transferencias desde la Diputación hacia los demás niveles de gobierno para que éstos puedan financiar sus competencias de gasto en Gipuzkoa. De esta forma la Diputación transfiere la mayor parte de su recaudación al Gobierno central, al GOVA y a los Ayuntamientos5. También debido a que, dentro de la CAPV, se ha establecido un sistema de igualación entre los tres Territorios, parte de lo recaudado se transfiere a otras diputaciones de la CAPV6.

En el resto de este Capítulo se analiza en detalle el diseño institucional del Sector público en Gipuzkoa. Para ello, se comienza revisando el marco institucional del SPV que surge a raíz de la Constitución de 1978. A continuación se delimita quién gasta y en qué (sección 3), quien recauda cada impuesto y qué capacidad normativa tiene (sección 4) y cuáles son los esquemas de transferencias entre niveles de gobierno (sección 5).

 

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El marco institucional del Sector Público de la CAPV


El marco institucional de la administración de la CAPV y de sus relaciones financieras con el Estado está resumido en la Figura 1.

El País Vasco accedió a la Autonomía por el artículo 151 de la Constitución. El Estatuto de Autonomía de la CAPV, aprobado en 1979, delimita las competencias de gasto e ingreso que se le transfieren y regula las relaciones financieras entre la CAPV y el Estado central.

El Estatuto diseña una sistema de descentralización en el que las competencias de gasto se transfieren a la CAPV sin delimitar con precisión qué parte de estas competencias deben ser asumidas por el Gobierno de la CAPV y cuáles por los gobiernos de sus Territorios Históricos, las Diputaciones Forales de Alava, Bizkaia y Gipuzkoa. En lado del ingreso, el Estatuto transfiere la parte fundamental del sistema fiscal a los Territorios Históricos. Al GOVA, por su parte, le reserva, al igual que a los demás gobiernos de Comunidades Autónomas, la potestad de establecer los impuestos propios y recargos sobre impuestos estatales (en el caso de la CAPV impuestos de los Territorios Históricos) previstos por la LOFCA. Al mismo tiempo, el Estatuto establece que las Diputaciones deberán transferir al GOVA parte de lo que recauden, las denominadas aportaciones, para que éste pueda financiar sus competencias de gasto. El Estatuto no delimita, sin embargo, la cuantía de la aportación de cada Territorio Histórico.

Por otro lado, a diferencia de lo que ocurre en las Comunidades Autónomas de régimen común, el Estatuto de Autonomía establece que las relaciones financieras entre el Estado y el País Vasco se regirán mediante el sistema tradicional de Concierto Económico. El Estatuto delimita los elementos básicos del sistema de Concierto, aunque su desarrollo se deja para una ley posterior. De forma más precisa, el Estatuto se limita a señalar que:

a) Se transfiere al País Vasco el diseño, gestión y control de la parte esencial del sistema fiscal. La libertad de diseño se supedita, sin embargo, al cumplimiento de los principios de cooperación con el Estado y armonización con el sistema tributario establecido por el gobierno central en su ámbito de jurisdicción. A este ámbito se le denomina genéricamente Territorio Común, en contraposición al País Vasco y Navarra a los que se denomina Territorios Forales.

Es importante resaltar que, a diferencia de lo que ocurre con el gasto donde se produce una asignación genérica de competencias a todos los niveles de gobierno de la CAPV, el Estatuto de Autonomía asigna el diseño, gestión y control del sistema fiscal a cada una de las Diputaciones de los Territorios Históricos. Esto no es más que el reflejo de la tradición histórica, ya que hasta el siglo XX cada uno de los Territorios gozó de fueros individualizados y diferentes.



FIGURA 1:

Esquema Institucional del País Vasco y sus Relaciones con el Estado




b) El Estado renuncia a la mayor parte de los ingresos fiscales en favor de la CAPV. No obstante, continua realizando en la CAPV gastos correspondientes a aquellas competencias que no han sido transferidas. A estos gastos se les denomina Cargas no Asumidas por la CAPV. Dada esta situación, el estatuto prevé que cada año la CAPV aporte una cantidad al Estado como contraprestación por estas Cargas no Asumidas, entre las que se incluyen la aportación de la CAPV a la solidaridad entre regiones. Esta aportación es el denominado Cupo7.

Las relaciones financieras entre el estado y la CAPV esbozadas en el Estatuto se desarrollan en la Ley del Concierto Económico. El Concierto Económico entre la CAPV y el Estado se firmó en 1981 y tiene vigencia hasta el año 2001. No obstante, desde que se firmó se han realizado diversas modificaciones y adaptaciones. Así, por ejemplo, el Concierto Económico se modificó en 1986 para adaptarlo a la introducción del IVA y, posteriormente, para ajustarlo a otros cambios fiscales como la desaparición de fronteras entre países comunitarios o, más recientemente, en 1997, la concertación de los impuestos especiales. En todo caso, el Concierto Económico se deberá renegociar en el año 2001, aunque es razonable suponer que, en lo esencial, se mantendrá la redacción actual.

El Concierto Económico determina los dos elementos básicos del sistema foral. Por un lado, cuál es la capacidad y autonomía fiscal de la CAPV. Por otro, cuáles son los flujos de pagos entre la CAPV y el Estado. Merece la pena resaltar que el Concierto transfiere los impuestos, no al Gobierno de la CAPV- el GOVA- sino a los gobiernos de sus Territorios Históricos- las Diputaciones de Alava, Bizkaia y Gipuzkoa8. Sin embargo, los flujos de pagos se determinan globalmente para la CAPV. Así, por ejemplo, el Cupo es una cifra global para el conjunto de la CAPV, y que parte de este cupo pague cada Territorio es una cuestión interna de la CAPV. En cuanto a la capacidad fiscal el Concierto Económico:

1. Primero determina qué impuestos se transfieren a los Territorios Históricos del País Vasco. A estos impuestos transferidos se les denomina impuesto concertados.

2. En segundo lugar, establece los criterios que determinan quien tiene que tributar a cada administración (la del Estado o las de los Territorios Históricos) y por cuánto. A estos criterios se les denomina puntos de conexión.

3. Finalmente, el Concierto Económico determina qué libertad tienen los Territorios Históricos para diseñar los impuestos concertados. Para ello se establecen una serie de criterios de armonización entre los sistemas fiscales de la CAPV y el del Estado.

Tras delimitar qué impuestos se conciertan y cómo, el Concierto establece las diferentes transferencias que se van producir entre la CAPV y el Estado. La primera transferencias, que va de la CAPV al Estado, es el Cupo. Es decir la cantidad que se paga como compensación por los gastos del Estado en la CAPV. Junto a esta transferencia de la CAPV al Estado, existen varias otras del Estado a la CAPV. Las más importantes son los ajustes por IVA y por especiales, cuya lógica veremos más adelante y la participación de los Entes Locales en los impuestos no concertados9. El Estatuto de Autonomía y la Ley del Concierto Económico ordenan las relaciones ingreso/gasto entre la CAPV y el Estado. Sin embargo, implican un diseño institucional incompleto dentro de la CAPV. En efecto, el Estatuto asigna capacidad de gasto a todos los niveles de gobierno de la CAPV, sin delimitar en algunos casos con precisión cuáles de estas competencias pertenecen al Gobierno Vasco y cuáles a las Diputaciones. Al mismo tiempo, el Estatuto y el Concierto transfieren lo esencial de la capacidad de ingreso a las Diputaciones preveyendo que éstas deberán realizar unas aportaciones al Gobierno Vasco y que la CAPV deberá pagar un Cupo. Sin embargo no delimitan ni cuánto deben aportar las Diputaciones ni cómo se debe distribuir esta aportación global entre las tres Diputaciones. De igual forma tampoco establece qué parte del Cupo debe pagar cada Diputación. Estas ambigüedades hacen necesaria una Ley que ordene las competencias de gasto y las relaciones financieras dentro de la CAPV. Esto es, que reordene las competencias de gasto entre el Gobierno de la Comunidad y los de sus Territorios Históricos, que determine la forma y cuantía de las aportaciones de los Territorios al gobierno de la CAPV, y que establezca la parte del Cupo que pagará cada Territorio. Esta ley es la Ley de Territorios Históricos(LTH)10 aprobada en 1983. La LTH establece dos tipos de ordenaciones:

a) En el lado del gasto delimita cuáles son las competencias de cada uno de lo niveles de gobierno de la CAPV. Es decir, cuales son las competencias del gobierno de la CAPV (el Gobierno Vasco) y de los gobiernos de sus Territorios Históricos (las Diputaciones Forales).

b) En el lado del ingreso, establece los principios metodológicos para determinar cuánto deben aportar globalmente las Diputaciones al Gobierno Vasco, y, cómo se reparte esta aportación global entre las Diputaciones. La aplicación concreta de esta metodología la realiza anualmente el Consejo Vasco de Finanzas Públicas, formado por un representante de cada Diputación y tres del Gobierno Vasco.

A partir del año 1997, la Ley de aportaciones11 incluyó la creación de un Fondo de Solidaridad entre las Diputaciones. El objetivo de este Fondo es garantizar una igualación de los recursos de las Diputaciones.